Bahaya Terselubung SWF

Pada Januari 2021, Pemerintah Indonesia membentuk lembaga baru untuk menarik investasi asing. Namanya Lembaga Pengelola Investasi atau Indonesia Fund Authority (INA). Lembaga ini—yang disebut sebagai Sovereign Wealth Fund (SWF) oleh Pemerintah—merupakan amanat dari UU Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja. Fungsinya adalah menjadi salah satu instrumen untuk meningkatkan pembiayaan pembangunan, yang selama ini banyak ditopang lewat utang. Prioritas investasi lembaga ini adalah proyek-proyek infrastruktur, khususnya transportasi, dan sektor energi terbarukan (EBT). Sektor lainnya yang juga menjadi incaran lembaga ini adalah pelayanan kesehatan, barang-barang konsumsi, teknologi, infrastruktur digital, logistik, pengolahan sampah, dan turisme.1

Selain dari Pemerintah, sumber dana lembaga ini diharapkan berasal dari investor asing, khususnya dari SWF negara lain, lembaga pensiun, dan private equity, dalam bentuk penyertaan modal, bukan dalam bentuk utang, meskipun lembaga ini bisa mengeluarkan guarantee (jaminan) terhadap suatu investasi. Dana awal Pemerintah sebesar Rp 15 triliun dan akan meningkat menjadi Rp 75 triliun. Bank Jepang untuk Kerja Sama Internasional dan Perusahaan Keuangan Pembangunan Internasional AS telah menyatakan minatnya untuk berinvestasi lewat INA.

Untuk menarik minat para investor asing menanamkan uangnya di INA, Pemerintah telah menggelar karpet merah—melalui sejumlah insentif, baik yang tertuang di dalam UU Cipta Kerja ataupun melalui Peraturan Menteri Keuangan. Beberapa di antaranya adalah penghasilan dividen yang diterima oleh mitra INA di luar negeri dikenakan PPh sebesar 0%. Pemerintah juga menurunkan tarif PPh menjadi 20% pada 2022, tambahan pengurangan PPh 3% untuk perusahaan terbuka, dan pembebasan pajak dividen dalam negeri.2

Tujuan SWF

Istilah SWF yang disematkan pada INA tampaknya agak berbeda dengan sepak terjang berbagai lembaga SWF yang eksis saat ini. SWF pada umumnya merupakan lembaga investasi milik pemerintah. Modalnya sepenuhnya berasal dari kekayaan negara tersebut. SWF memperoleh aset utama dari hasil penjualan sumberdaya alam, khususnya minyak, dan kelebihan cadangan devisa dari surplus perdagangan.3

Beberapa SWF yang memiliki aset terbesar saat ini, seperti  Norway Government Pension ($1,29 triliun), Abu Dhabi Investment Authority ($649 miliar)  dan Kuwait Investment Authority ($534 miliar). Mereka mendapatkan modal dari penjualan sumberdaya alam, khususnya minyak bumi. Adapun modal Hong Kong Monetary Authority Investment Portfolio ($580 miliar) dan China Investment Corporation ($1,05 triliun) bersumber dari surplus neraca perdagangan.4

SWF telah menjadi bagian dari sistem keuangan internasional sejak 1950-an. Kemunculan mereka semakin marak ketika beberapa negara meraup pendapatan devisa yang besar dari kenaikan minyak mentah serta surplus perdagangan dan investasi yang dialami oleh beberapa negara-negara Asia. Menurut Ben Bernanke, mantan kepala Bank Sentral AS, pada tahun 2008, sekitar sepertiga dari pendanaan darurat untuk lembaga keuangan barat berasal dari SWF Asia dan Arab.5

Abu Dhabi Investment Fund telah mengakuisisi saham di Citigroup pada saat krisis 2008. Kuwait Investment Authority telah membeli saham Merrill Lynch—perusahaan divisi investasi Bank of Amerika.

Dana jumbo SWF disebar dalam berbagai portfolio, seperti obligasi, saham-saham perusahaan yang telah go public ataupun yang berbentuk perusahan private, dan real estate. Koleksi saham Norway Government Pension, misalnya, terbanyak pada perusahaan-perusahaan teknologi informasi, seperti Apple, Microsoft, Amazon, Alphabet, dan Facebook, di samping surat-surat berharga lainnya.6

Pengelolaan dana SWF oleh suatu negara memiliki dua tujuan utama, yaitu sebagai dana tabungan dan dana stabilisasi. Dana tabungan bertujuan untuk meningkatkan manfaat jangka panjang dari pendapatan mereka, terutama yang berasal dari eksploitasi sumberdaya alam yang bersifat tak terbarukan sehingga harus disisihkan ketika pendapatan ini menurun, baik karena harganya turun ataupun atau cadangannya yang semakin menipis. Dengan pengelolaan dana yang berasal dari sumberdaya alam tersebut, generasi mendatang juga dapat menikmati kekayaan tersebut.

Adapun dana stabilisasi dimaksudkan untuk  mengurangi dampak fluktuasi aliran pendapatan pemerintah dan perekonomian. Ketika harga minyak tinggi, misalnya, SWF akan mendapatkan tambahan pendapatan. Namun,  ketika harga minyak rendah, maka sebagian dana SWF akan ditransfer ke anggaran pemerintah. Dana stabilisasi tersebut juga dimaksudkan agar perekonomian dapat terlindungi dari Dutch Dease, istilah  yang mengacu pada pengalaman Belanda di tahun 1970-an, ketika penguatan mata uang, akibat meningkatkan pendapatan ekspor  gas alam, mempersulit produsen lokal untuk bersaing di pasar ekspor. Dengan pendapatan yang tinggi dari ekspor, maka nilai mata uang suatu negara akan naik. Hal itu akan merusak daya saing industri manufaktur sebab harga jual mereka di pasar global akan lebih tinggi. Karena itu, surplus tersebut perlu disterilisasi dalam bentuk investasi  ke luar sehingga tidak menyebabkan inflasi dan membuat nilai mata uang terlalu kuat sehingga mengurangi daya saing ekspor.

Risiko

Di satu sisi, kehadiran investasi SWF dipandang positif, sebab dapat membantu meningkatkan sumber permodalan investasi di berbagai negara, termasuk mampu menstabilkan pasar keuangan. Sebabnya, mereka dapat menjadi investor jangka panjang dengan kebutuhan penarikan terbatas sehingga dapat meredam gejolak di sektor keuangan. Namun, di sisi lain, kekhawatiran terhadap sepak terjang SWF juga bermunculan, seperti pembelian atau penjualan sekuritas di suatu negara dengan motif yang bersifat non-komersial. Mereka juga berpotensi menarik dana investasi mereka dari suatu negara sehingga bisa mengganggu keberlangsungan pembiayaan di negara itu. Risiko lainnya adalah ancaman instabilitas keuangan global yang terjadi akibat keluar-masuknya dana-dana jumbo mereka ke berbagai negara.

Dengan membawa modal dalam jumlah besar, secara implisit SWF memiliki kemampuan untuk menekan pemerintah, terutama yang memiliki dana cekak, untuk mendukung kepentingan mereka, termasuk kepentingan politik dan hal strategis bagi pemerintah negara investor. Karena itu ada kekhawatiran bahwa SWF dapat mengancam perekonomian dan keamanan nasional negara penerima.7 Apalagi, sejumlah SWF melibatkan pemeritah yang memiliki sejarah mencampurkan politik dengan bisnis. Alhasil, SWF bisa menjadi kekuatan baru dalam kebijakan luar negeri suatu negara.8

Oleh sebab itu, beberapa negara tidak serta-merta menyambut investasi asing, termasuk dalam bentuk SWF, dengan  tangan terbuka. Amerika Serikat, yang selama ini dikenal sebagai kampiun ekonomi kapitalisme, sangat selektif dalam menerima investasi asing. Di negara itu, ada suatu komite yang bertugas  untuk menilai manfaat dan bahaya suatu investasi asing, yaitu Komite Investasi Asing di Amerika Serikat (CFIUS). Kongres negara itu juga cukup cerewet terhadap investasi asing yang dianggap mengancam kepentingan nasional negara mereka. Pada tahun 2005, sejumlah anggota Kongres AS mengkritik rencana pembelian CNOOC atas perusahaan minyak AS Unocal. Kemudian, pada 2006, Kongres AS membatalkan rencana investasi Dubai Port World yang berminat membeli enam pelabuhan utama AS.9 Alasan pihak yang menolak rencana itu adalah pemerintah asing seharusnya tidak diizinkan untuk memiliki aset strategis tersebut dan bahwa keamanan pelabuhan harus tetap di tangan perusahaan Amerika atau yang berada di bawah kendali Amerika.

Lalu bagaimana dengan SWF yang telah dibentuk Pemerintah di atas? Secara konseptual SWF yang dibentuk Pemerintah pada hakikatnya berbeda dari konsep SWF pada umumnya. Modal mereka berasal dari kantong mereka sendiri dan diinvestasikan di negara lain sehingga manfaat investasi dapat mereka nikmati secara optimal. Adapun SWF yang dibentuk Indonesia lebih cenderung bersifat pooling fund, menghimpun dana-dana asing, termasuk dari SWF asing, untuk diinvestasikan di dalam negeri. Dengan komposisi itu Pemerintah mau tidak mau memberikan berbagai insentif agar investor tertarik dan betah menitipkan dananya di INA. Karena itu, tidak heran jika Pemerintah menggelontorkan berbagai insentif kepada investor asing yang mau berinvestasi lewat INA. Kemudian, dalam perjalanannya, ketika objek investasi itu ternyata menghasilkan pendapatan yang lebih kecil daripada yang diharapkan, maka pilihannya adalah menarik dana mereka ataupun meminta imbal hasil yang lebih besar.

Hal ini tentu akan menjadi masalah besar. Sebabnya, kebanyakan objek investasi yang akan digarap oleh INA adalah proyek-proyek infrastruktur publik, seperti jalan tol, bandara, dan pelabuhan. Dengan tuntunan pengembalian yang besar, maka satu-satunya cara yang dapat dilakukan adalah menaikkan biaya penggunaan infrastruktur tersebut. Jika demikian, pengguna yang notabene adalah rakyat banyak semakin terbebani dengan kenaikan-kenaikan biaya tersebut. Fenomena ini dapat dilihat pada pengelolaan jalan tol. Untuk menjamin agar pendapatan investor tetap menguntungkan, tarif tol secara berkala dinaikkan.

Apalagi pembentukan INA tidak hanya mengandung potensi bahaya seperti yang disebutkan di atas, namun juga secara konseptual memiliki beberapa kontradiksi dengan ajaran Islam. Dari aspek investasi, INA akan menawarkan investasi pada barang-barang publik, seperti energi, jalan, pelabuhan, dan bandara. Padahal, di dalam Islam, tidak semua barang dapat diusahakan oleh individu apalagi pihak asing. Objek investasi pada barang-barang milik publik tersebut harus disediakan dan dikelola oleh negara. Selain itu, kehadiran investasi asing melalui INA tersebut berpotensi menggerus kedaulatan ekonomi Indonesia. Pasalnya, sebagian dari aset-aset strategis secara tidak langsung dapat dimiliki oleh para investor asing. Dengan demikian, mereka dapat memanfaatkan barang-barang tersebut sesuai dengan kepentingan mereka. Hal itu jelas kontradiktif dengan ajaran Islam yang melarang orang ataupun institusi asing mengusai kaum Muslim.

Oleh karena itu, kebijakan Pemerintah yang menggantungkan pembangunan ekonomi pada investasi asing, termasuk lewat INA, sangat berbahaya dan bertentangan dengan syariah Islam. Kekurangan modal domestik, yang menjadi alasan Pemerintah membentuk INA dan mempermudah masuknya investor asing, semestinya tidak perlu terjadi jika Pemerintah mengelola ekonomi negara ini, termasuk sumberdaya alamnya, sesuai dengan syariah Islam.

WalLahu a’lam bi ash-shawwab. [Muis]

Catatan kaki:

1  LPI akan Prioritaskan Investasi Sektor Transportasi dan EBT, Republika, 9 Mei 2021, https://www.republika.co.id/berita/qstnxu383/lpi-akan-prioritaskan-investasi-sektor-transportasi-dan-ebt (diakses 12 Mei 2021)

2  Galih Ardin, Mendongkrak Investasi di LPI dengan Insentif Pajak. https://www.kemenkeu.go.id/publikasi/artikel-dan-opini/mendongkrak-investasi-di-lpi-dengan-insentif-pajak/(diakses 11 Mei 2021).

3  Gawdat Bahgat, “Sovereign wealth funds: dangers and opportunities.” International Affairs 84, no. 6 (2008): 1189-1204.

4  Top 100 Largest Sovereign Wealth Fund Rankings by Total Assets, https://www.swfinstitute.org/fund-rankings/sovereign-wealth-fund (diakses 11 Mei 2021).

5  Bahgat, “Sovereign wealth funds.”

6  Government Pension Fund Global Annual Report 2020. Oslo: Norges Bank Investment Management, 2021.

7  Xu Yi-Chong, “The political economy of sovereign wealth funds” dalam The political economy of sovereign wealth funds, (Palgrave Macmillan: London, 2010), 1-25.

8  Benjamin J. Cohen, “Sovereign wealth funds and national security: the Great Tradeoff.” International Affairs 85, no. 4 (2009): 713-731.

9  Graham, Edward M., and David Marchick. “US national security and foreign direct investment,” (Peterson Institute Press: All Books, 2006), 95.